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法律與社會之對話—移工勞權保障與政策研討會側記

2020-03-16

【時間】2019年11月16日- 2019年11月17日
【地點】交通大學人文電影館
【開幕主持人】劉紀蕙教授（交大社會與文化研究所）、張文貞教授（交大科技法律學院）、陳鋕雄副教授（交大科技法律學院）
【主辦】國立交通大學文化研究國際中心、國立交通大學科技法律學院、國立交通大學社會與文化研究所、亞際文化研究碩士學位學程（台聯大系統）。

法律與社會之對話—移工勞權保障與政策研討會側記
交大科法所碩士班　許庭華

本研討會之目標為，以我國當前之移工議題之勞動權益問題為中心，分別從法律面以及政策面進行分析，以釐清我國在勞權議題上之適用及爭議，並針對未來移工勞權之議題給予建議。本次活動邀請到多位法律專家學者提出相關移工勞權主題之法律分析報告，並藉由社會學者或移工團體、勞動部官員、仲介業者進行與談，進而達到法律與社會對話之結果。最終期望能於綜合座談時能從多方共同討論並提出移工勞權保障政策之建議。
首日第一場研討會所涉及的移工勞權議題分別為真理大學法律系張志偉助理教授所報告之「作為移民調控的聘僱許可制度」以及台聯大系統文化研究中心陳炯志博士後研究員所報告之「移工直聘制度的興革與出路」。本場由交大社會與文化研究所劉紀蕙教授擔任主持人，並由勞動部勞動力發展署跨國勞動力事務中心陳昌邦主任及台灣大學社會系曾嬿芬教授擔任與談人。
　　就宏觀之角度而言，未來國家或許得以德國為借鏡，透過移民（移工）的調控來因應我國人口急速老化及少子化問題。張志偉助理教授指出，就社會學的觀察而言，我國肩負著「外勞外交」與「國族政治認同」的客工制度，又存有「種族化的階級主義」。由於此種在工作期間對於技術移工以及勞力移工的差別待遇，仲介制度在過程中的支配度便大為提升，進而衍生出仲介收取回扣或買工費等問題。就法律學之觀察，客工之平等權、婚姻與家庭團聚等權利亦受到剝奪。復講者更指出德國的政策是如何使得這群人可以自「客工」變成「移民」，盼我國能以德國移民法為借鏡，保障移工，提升其權利。最後，如何藉由移民的調控來回應人口變遷，以屬當務之急，我國應就偏狹的勞力政策、單一聘僱許可制、移工之移民與整合期待以及其婚姻家庭團聚需求來加以反思。
若從政府的角度觀之，陳炯志博士後研究員認為為了減少仲介剝削的可能性，政府所推出的移工直接聘僱模式或許是個出路。然而此制度為何缺乏使用意願的可能原因有下述四種：因手續相對找仲介繁複而造成雇主的意願低落、因剝奪商機而造成仲介業者的競爭與反對、勞力來源國對於直聘制度的不同回應、面對直聘案件數量下降，政府對於直聘中心應縮編或是仍應擴大的難處。陳炯志博士後研究員更介紹了不同招募途徑的費用來源以及流向，最後呼籲應找出願意直聘的動力，後續才可找出構思與設計更佳的直聘制度。與談人陳昌邦主任就政府的角度予以回應，並指出政府落實了仲介管理制度與評鑑制度，可以改善目前的移工遭仲介剝削的問題。而目前政府的立場認為，為因應雇主需求，我國不應倉促廢除仲介制度。又陳主任針對來賓的提問認為就地使失聯的移工合法化可能會使得移工因與雇主的小摩擦即逃逸，可能使得移工失聯的機率增高。而曾嬿芬教授則是提出對於直聘制度的失敗可能是單一聘僱許可、配額等問題以及對新經濟移民法與新南向政策對於移工不合理待遇的質疑。
下午由交大科技法律學院邱羽凡助理教授與宋庭語研究生針對「移工自由轉換雇主與工作限制與爭議—兼論買工費之生成與建議」以及中正大學法律系周兆昱副教授針對「移工勞動契約終止之法規適用與爭議」進行報告。本場由陳炯志博士後研究員擔任主持人，並由仲介業者蔡明學先生以及中正大學勞工系劉黃麗娟副教授擔任與談人。
移工勞動權益保障之漏洞不失圍繞於政府欲避免移工久居、影響本國人就業等因素，而制定出與本國勞工相較下具有差別待遇的制度，進而衍生出仲介剝削等問題。當今，移工之所以易被仲介掌控工作機會並衍伸出買工費等不利困境，有很大的原因之一便是在「原則禁止例外許可」之法令規定下，移工難以自由轉換雇主。就期滿前轉換雇主，依就業服務法（下稱就服法）第59條之規定使得移工只能被動地因不可歸責於自身的事由才可能轉換雇主，然邱羽凡助理教授指出實務上移工難以取得相關證據、政府未能有效協助成案及調解、當事人選擇隱忍、新雇主未能保證取得聘僱許可之問題均造成本規定適用上之困難。又期滿前合意接續轉換聘僱制度也因實際上不易達成雙方或三方合意轉換雇主之限制而加深了合意轉換的困難度。宋庭語研究生除了指出了移工在合法進入市場後應如何轉換雇主之制度上運作，更點出就期滿後轉換，雇主未盡確認義務、移工不熟悉法律之保障、網站資訊不透明，無法分辨合法及不合法新雇主以及找工作不易亦為此制度實現之困境。末邱羽凡助理教授指出，未來修法之方向應朝向完全自由轉換雇主的方式前進、並強化雇主與移工之間的資訊透明度，才能改善目前移工在夾縫中求得自由的困境。
若是在工作期間移工面對了勞動契約終止之議題，周兆昱副教授認為或可就勞動契約終止之法律規範相對於本國勞工就規範較寬鬆、嚴格或相同之方面探討之。依就服法42條、雇主聘僱外國人許可及管理辦法第45條第2項之規定，其認為目前勞動法令似乎對於規範存在著寬嚴不同的規定，但仍應朝向切合產業社會實需求，並符合人權精神之方向解釋，而不應以「暫時性」及「補充性」原則來作為給予員工差別待遇之理由。復周兆昱副教授針對判決予以評析，講者不認同某些法院依就服法第42條裁判，而在移工終止契約爭議上優先解僱移工。最後提出建議：法院應正確認知就服法「本國人優先原則」之性質及適用、法院應適用通常之法理審理移工契約終止之個案並應對移工有更多必要的考量（例如：語言問題）才可削減移工與本國勞工就勞動契約終止議題上之差別待遇。然而，對此在座有法官回應並指出實務上有雙語契約、仲介也提供翻譯等情形。
首日最後一個場次所涉及的移工勞權議題分別為台北大學法律系傅柏翔助理教授所報告之「移工之工資保護與適用基本工資之爭議」以及法律扶助基金會台北分會宋一心律師所報告之「淺談移工之工作條件及仲介抽傭之情形」。本場由交大科技法律學院林志潔教授擔任主持人，並由桃園市群眾服務協會移工服務暨庇護中心汪英達主任以及劉黃麗娟副教授擔任與談人。
與其他性質之外籍勞工相比，外籍家事移工因工作性質之不同，又隱身於雇主家中，使其無論是在缺乏勞基法、專法保障或是面對職場性騷擾的保護等層面都更顯得弱勢。目前，由於外籍家事勞工不適用勞基法，除了基本工資保障、工資保護之外，仍會使得這群移工在職災保護、休假等問題上缺乏保障。傅柏翔助理教授便指出，或可因雇主給予家事勞工較低之薪資而依就業歧視法來解決此一爭議，惟是否構成歧視仍有疑義。其原因在於歧視因素不符、歧視動機呈現困難、比較基礎難以尋覓等。而為何外籍家事移工在工資保護之尋求上會遇上多重阻礙，可從外籍家事移工所遭遇的社會文化陰影來解釋。例如，移工受「擬似家人」之概念影響，或勞工對照顧者所衍生出的私人情感而造成勞務工作被去勞動價值化；薪資談判力受限於國與國契約與封閉的工作環境等不利狀態。末講者亦指出雖然目前有家事勞動權益保障法的草案或是全面適用勞基法的可能性，然而其對外籍家事移工的保障仍不足，亦無法減少其在特殊職場中的不友善氛圍，故針對外籍家事移工目前所面臨的困境或許最根本的解決方式會是另立專法。針對此一問題，在座貴賓提出依根本性的建議，即長照應全面機構化而非將長照的社會成本轉嫁到個別家庭之上。受照顧之需求程度應分級而給予不同的照顧方式並決定應以何種方式聘請外籍家庭看護工或是送到機構照料，故外籍家庭看護工未來可以不住在雇主家中，將可以減少其不利地位的產生。宋一心律師接續討論了移工可以申請法律扶助、有無適用勞動基準法、仲介抽傭等議題，並說明不同國籍之家庭看護的工作條件，例如工資、工時、非法聘僱時薪資如何計算、勞力剝削以及教育訓練的情形。
第二日第一場研討會之主題分別為世新大學法律系李玉春副教授所報告之「移工之勞動保護－以雇主之性騷擾防治法責任為中心」以及台北科技大學通識教育中心陳建文副教授所報告之「家事勞動的父權批判、人權思想與勞權規範－評析家事勞工保護法草案」。本場由陳炯志博士後研究員擔任主持人，並由桃園市家庭看護工職業工會黃姿華祕書長與政治大學勞工研究所劉梅君教授擔任與談人。
由於外籍家庭看護工之職場多為雇主家中，若是發生性騷擾案件，則其極有可能面臨場域上及語言上之求助困難，而特殊工作性質也會造成是否構成性騷擾之認定上困難。此時，雇主在家庭看護工職場性騷所扮演的防治角色便更顯得重要。針對外籍家庭看護工職場性騷擾之特殊性，李玉春副教授分別就性別平等法（下稱性平法）第13條第2項之適用範圍包含性侵害、性平法第3條第3款之「雇主」之認定過於應擴張至「代表雇主處理有關勞工事務之人」、雇主「知悉」之範圍應擴張至包含「可得知悉之情形」、雇主應積極主動才可認定其為「立即有效之糾正及補救措施」等議題進行討論。接下來，陳建文副教授則以幽默風趣的方式討論其主題。講者認為不平衡的權力結構關係是造就當前不平等結果的主因，而政府有義務負起這樣的國家社會責任。而當我們在思考移工議題時並在未來進行家事勞動立法時，應思考家庭對移工的重要性，並在此種家事勞動「外包」的情形之下，應考量照顧者也需要有輪班制等情形。末講者指出，從就業服務法到新經濟移民法，如何就政策及規範思維著眼，與時俱進地創造出一個善待每一位移工的勞動環境是一個不容忽視的課題。
下午由政治大學法律系林良榮副教授針對主題－「論移工團結權之行使與保護－現行法規範、實務爭議與工會政策之檢討」進行報告。本場由交大社會與文化研究所林淑芬教授擔任主持人，並由宜蘭縣漁工職業工會李麗華祕書長與台灣國際勞工協會吳靜如研究員擔任與談人。
無論外籍家事移工或是其他種類的移工，當面對勞動權益的侵害時，除了台灣移工團體的協助，移工本身是否有可能，又應如何行使相關集體勞動權來保障其權利值得探討。林良榮副教授就移工行使團結權進行了台日之比較，又提出我國「外國人工會」之觀察，並給提供工會政策與移工集體勞動權保障之相關思考方向。講者末指出，我國應建構移工作為工會會員的組織途徑，使移工自身作為工會組成的行動者，並了解其如何組織工會。又應探討如何使移工加入以本國勞工作為主體的工會。若是要建立以移工作為主體的工會，首先要考慮的是，如何使移工參與工會活動的意願舉機會提高，並強化作為工會會員的認識與意識。另外，勞動以外的組織，例如生活資源的連結；對於移工建立如何適應社會生活，解決實際相關生活問題的總體性之架構；使移工能夠有機會建立社群網站，皆為未來移工工會組織發展與工會活動的特殊性與組織策略的一大課題。
最後在與會講者、與談人與來賓熱烈的共同討論與激盪之下，於綜合討論中提出了多項作為未來移工勞權保障政策的建議。劉梅君教授首先指出應將國際公約內國法化，例如推動《保護所有移徙工人及其家庭成員權利國際公約》於我國適用，而此建議也獲得在座多位來賓肯認。又汪英達主任亦提出移工全面適用勞基法以取得工作時間與休假之保障，勞工請病假與休養需求、職災醫療需求、勞檢之保障等建議。在座來賓也認為應針對移工全面適用勞工保險制度、勞工退休金制度（勞工退休金條例）。又李麗華秘書長指出政府應推動工會參與移工聘僱，經工會審核有無勞資爭議記錄，擴大工會權限；保障移工重新劃分政府財務體系以規劃長照體系，擴大就業安定基金之適用。而吳靜如研究員則認為不應只將移工勞權議題視為企業社會責任，而應將企業責任法制化，更應課徵企業稅捐。林良榮副教授則認為應保障移工身為國民以及勞工兩種身分之保障，應強化憲法與國際公約當中對外國人之保障的適用；並應修改讓移工能獲得立即有效之法律協助，社會保險的加入與保險給付的取得、勞資爭議的處理。而包含黃姿華秘書長在內的多位NGO的代表亦共同指出雙語人員的重要性，例如應協助移工就診，初診單應有外文等，減少其生活上的障礙；而亦應推動確實審查法院通譯人員之資格，原則上不應以移工之仲介擔任通譯工作，以避免利害衝突，又或者當移工被帶入警局時可以有翻譯人員協助其保障權益等制度設計。綜合座談最後由與會講者及來賓提出的多項寶貴建議：保障移工家庭，例如其子女之就學，其家人獲得社會保險；移工應有取得永久居留權或國籍之可能；移工應納入國家長照體系；確保移工婚姻家庭團聚需求之保障；重大疾病外勞應由輸出國與輸入國政府共同擔負擔，而非交由雇主、仲介自己處理；近海跟遠洋移工應該有勞動檢查之實施；透過國與國之間協定，進行移工年金改革；強化勞工保護團體進行移工團體公益訴訟之保障，補充移工工會力量之不足；及引進、媒合、聘僱管理工作應朝向公共化，政府責任之促進等，為兩日的研討會畫下了句點。
法律學與社會學都是一個與人為本的領域，雖然來賓們立場各有異同，但在這場研討會中可以看到各個專家學者、移工團體、仲介業者以及與會來賓對移工議題從法律、社會、醫療、政策、實務等方面的強烈關懷。這也讓我們得以深刻體悟到到移工們不只是我們印象中那群只會聚集在車站大廳，以及不斷大聲講電話的勞工。事實上，社交網絡及手機是他們在工作之餘得以交流信息，並一解思鄉之愁的重要管道。有別於本國勞工，每個移工背後都可能承受的不僅是沉重的經濟壓力、離鄉背井與家庭、小孩分離的痛苦，更是台灣社會對其的各種不平等待遇所導致的身心剝奪。這是結構性的壓迫、組織運作之不足以及社會整體的欠缺包容性所致，也是有待台灣社會急需共同解決的問題。又當今我國面臨的是急速的人口老化以及少子化的危機，移工的勞力輸入對我國而言已有不可取代的重要性。長照2.0的時代已來臨，市場上的外籍家護工早已是供不應求，如何設計一個完善且具有誘因的移工制度已屬當務之急。透過本次研討會，盼能藉由法與社會的對話，促使政府修訂政策、喚起人們對議題的重視，並以更為包容以及平等的心對待這群---為我國貢獻不僅是勞力更是正值青春年華的飄泊異鄉人。