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側記非船旗國的漁工人權問題對策：臺灣的實踐與課題

2022-06-24

「法律、人權與跨國勞動力流動」主題工作坊系列之一：

非船旗國的漁工人權問題對策——臺灣的實踐與議題

日期：111年3月16日

講者：國立臺灣海洋大學海洋法政學士學位學程助理教授楊名豪

撰稿者：何西雅

2017年1月，為了因應「黃牌」的遠洋漁業三法（《遠洋漁業條例》、《投資經營非我國籍漁船管理條例修正》、《漁業法部分條文修正》）上路，至今施行已經五年有餘，歐盟的「黃牌」也在2019年6月撤銷。然而，臺灣遠洋漁業的諸多問題就此迎刃而解了嗎？其中最為棘手的「權宜船」問題，以及漁工權益的保障，是否都得到適當的改善了呢？

國立陽明交通大學文化研究國際中心、國立陽明交通大學科技法律研究所主辦的「法律、人權與跨國勞動力流動」主題工作坊系列之一的第一場講座，由國立陽明交通大學文化研究國際中心主任劉紀蕙教授，以及國立陽明交通大學科技法律研究所副教授邱羽凡共同擔任主持人，並邀請了國立臺灣海洋大學海洋法政學士學位學程楊名豪助理教授以「非船旗國的漁工人權問題對策：臺灣的實踐與課題」為主題，分享他的研究與觀察。

「黃牌」風暴

2015年10月，歐盟認定臺灣漁業充斥IUU（非法（Illegal）、未報告（Unreported）、未受規範（Unregulated））行為，違反「預防、制止和消除IUU國際行動計畫」（IPOA-IUU），因而對臺灣的遠洋漁業發出了「黃牌」警告。倘若臺灣政府未能積極改善漁業管理，並且達到國際標準，就有可能列入黑名單（紅牌），臺灣的遠洋漁貨將會被禁止輸出到歐盟地區，而這將大幅打擊臺灣遠洋漁業的經濟產值。

楊名豪老師考察了當時歐盟發布的文件，整理出歐盟對臺灣發出黃牌的三大主因：IUU船舶及相關貿易的反覆活動、未能合作及實施相應措施、未能履行國際規則。「我們有很多國家行動計畫，是基於IPOA-IUU下來的，但並沒有確保政府的控制能力，也沒有建立合乎區域漁業組織規範的法律框架、確保監測與控制、監督的全面性與有效性。」

與此同時，遠洋漁業監管問題的「深水區」——權宜船，也是歐盟關注的焦點之一。

漁業監管的深水區：權宜船

「權宜船」指的是船東為了避開原國家對漁獲、勞工、稅法等相關規定，將船入籍其他監管鬆散的國家，例如萬那杜、貝里斯、索羅門、巴拿馬等。換句話說，臺灣的遠洋漁船一掛上其他國家的旗子，臺灣就成了「非船旗國」，幾乎失去對這些船隻及其捕撈行為的監管能力。

「海洋法很重要的一個基礎，就是『船旗國主義』。」楊名豪老師說明，「船旗國主義」最早來自於貿易自由的需要，讓航行的自由、航運的安全必須得到確保。

1982年的《海洋法公約》第91條，便將「各國賦予船舶國籍的條件」交由各國國內法訂定，並在第94至98條規範了船旗國的義務，包含有效地行使行政、技術及社會事項上的管轄和控制，以及保障船員的勞動條件。

然而，即便船旗國有意落實管理，卻可能力有未逮，更遑論有些國家可能根本怠於規範或控制。「船旗國主義雖然是海洋法的基石，但是你完全去指望船旗國，它會有一些限制。所以就產生了權宜船的現象，為了規避船東母國的控制，跑到註冊費用比較低、行政管理比較鬆散的國家去作登記。」

楊名豪老師說，權宜船的出現可以追溯到17世紀時，英國的船隊為了航行到法國的領地，便以換旗的方式規避大不列顛對其活動的控制。二次世界大戰時，美國一方面想提供英國援助，一方面擔心違反中立法規，也以換旗的方式規避相關規定。

「現代型的權宜船，主要是以經濟目的比較多，它可以取得低廉的勞動力、減輕稅負、減少行政成本、壓低建造成本、抑制運送費用、分散風險、提供便宜的海運服務等等。」楊名豪老師先整理了權宜船的「功」，話鋒一轉便切入權宜船存在的「過」。

楊名豪老師認為，權宜船造成的負面影響，恐怕是更多的。「對先進國家來說，對船的控制弱化、船隊發展會不完整，稅收也受到影響；對開發中國家來說，它沒有辦法建立完整的船隊、國籍船員的就業機會減少。」此外，權宜船壓低的建造成本，同時可能影響航行安全，而在發生事故之後，「船東是A國、船公司是B國、管理公司是C國、登記國家是D國，這麼複雜的情況下，事故後的訴訟程序會很複雜，證據、責任的確認也很複雜。」

作為一個「非船旗國」：臺灣的實踐與挑戰

若期待「船旗國」監管、打擊IUU漁業是困難的，而且會從事IUU漁業的船隻，往往也會跟毒品走私、組織犯罪、非法入境、人口販運、強迫勞動等問題扣連在一起，那能如何彌補？在《海洋法公約》底下，「非船旗國」並非不能有所作為。楊名豪老師指出了三個途徑：海上登檢、港口國的管轄、市場國的管理。

「非船旗國」打擊IUU漁業，首先可以採用傳統的方式，也就是海上查緝、登檢可疑船隻。

第二，是港口國措施，「這些從事IUU漁業的船隻，是希望漁獲可以給它帶來經濟上的利益，如果我不讓漁獲進入市場，就可以阻斷利益的鏈結。」於是港口國可以採取拒絕入港、限制轉載，或是在該船入港後給予限制措施。

第三，從市場國的角度來說，可以建立水產標章履歷溯源，「或許有一些沒有辦法直接證明有問題，但是我們去認證比較優秀的，符合規定的業者的產品。」楊名豪老師認為，讓消費者去辨識與選擇，也是一個很重要的方法。

回到臺灣經驗。楊名豪老師指出，《投資經營非我國籍漁船管理條例》主要是為了防範權宜船有IUU漁業行為，而非為了人口販運或勞力剝削的議題。不過，在其子法《投資經營非我國籍漁船許可辦法》中，後續有將強迫勞動、人口販運納入廢止許可的範圍內。

事實上，在歐盟祭出「黃牌」之後，臺灣政府採取了許多措施：制定遠洋漁業三法、推動遠洋漁船全面裝設電子漁獲回報系統、設立24小時遠洋漁業監控中心、落實卸魚聲明機制、增聘漁業檢查員與海上觀察員等，並加強水產品之可追溯性，同時強化與臺灣漁業關聯性較高的22個國家的合作安排。總共花了四年的時間，才終於拿掉這張「黃牌」。

不過，楊名豪老師強調仍然有一些尚待解決的課題。

首先，有人提出廢除權宜船制度的建議。楊名豪老師認為權宜船的存在有功過兩面，各國也沒有採取「根絕」政策，國際法亦無禁止。「現況下我們還可以去作調查，雖然不是那麼容易，但如果廢除這個管理制度，會解決問題嗎？」

第二，政府橫向協調與外館調查會遇到許多困難。因為權宜船的資訊查證需要透過國際合作，除了一直以來的外交限制，各個單位間如何協調工作也是一個很大的挑戰。

第三，雖然現在已經有在推行產品認證制度，但最終關鍵是消費者買不買帳。「這兩個魚看起來是一樣的東西，為什麼我要多花五塊十塊去買這個？」我們必須思考如何啟發消費者的意識，否則標章做得再漂亮、有再多廠商願意配合，可能都是徒勞。

第四，臺灣正在推動把國際勞工組織的C188號公約（關於漁業部門工作的公約）內國法化，但要以哪個機關為權責單位？楊名豪老師說，「目前看起來好像是勞動部，但漁業署長期在管理外國漁工僱用，它的管理經驗比較完整。從過去的發展來看，不應該這麼快把它排除掉。」

最後，楊名豪老師強調，雖然以船旗國主義為主的海洋法秩序是繞不開的，但還可以從市場國、港口國、船東國等等不同角度切入，「我們應該窮盡一切方式去努力，才可以解決外籍漁工所面臨的困境。」