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側記：海上例外法域與失靈的法律？漁工勞權政策與海洋生命保育之反思

2021-07-07

演講側記：海上例外法域與失靈的法律？漁工勞權政策與海洋生命保育之反思

側記員：李齊（國立陽明交通大學社會與文化研究所博士生）

2021年5月26日，由國立陽明交通大學文化研究國際中心、科技法律研究所主辦，全球人文研究機構（CHCI-GHI）協辦的論壇「海上例外法域與失靈的法律？漁工勞權政策與海洋生命保育之反思」（Exceptional Zone at Sea and Dysfunctionality of law? Future policies on migrant fishers and marine life）在線上舉行。論壇邀請長年關注台灣遠洋漁業勞動議題的研究者、獨立媒體記者、NGO和法律學者參加，從深度調查、NGO組織及法律介入三個主題探討台灣遠洋漁業勞工剝削問題的解方。

第一場《報導者》的調查報告：造假、剝削、未竟的治理
李雪莉 |《報導者》的遠洋追蹤三部曲
自2016年開始，台灣獨立媒體《報導者》持續五年追蹤台灣遠洋漁業調查，製作三部曲，分別為：「造假．剝削．血淚漁場：跨國直擊台灣遠洋漁業真相」（2016），「海上人口販運風暴」（2018）和「未竟的遠洋治理：從非法魚翅、強迫勞動到觀察員之死」（2021）。
為什麼要持續五年傾注資源和人力調查遠洋漁業？台灣在全球遠洋漁業人口只佔0.36%，但漁船數量排全球第二。報導者從人的境況入手，深度調查遠洋漁業的三類群體：作為勞動力的遠洋漁工，尤其是外籍漁工；遠洋漁業產業商人，包含中介、船東和走私者；與非法捕撈生意相關的人，如海上觀察員、中盤商和政府官員。
一開始，報導者從一位被虐待致死的印尼漁工Supriyanto的個案，走進製造外籍漁工海上喋血事件的暗黑制度。透過與印尼獨立媒體TEMPO合作，報導者深入印尼村莊當地調查。台灣的遠洋漁業狀況呈現當代奴隸制度的雙重面向：在你情我願的商業機制下出現的嚴重剝削。漁工上岸時即面對合同不清的問題，登船時陷入過勞及強迫勞動等險境，下船後還要遭受扣發薪水的風險。另外，台灣的本地漁工和外籍漁工的勞動法規互不交叉，本國漁工適用《勞基法》，而針對外籍漁工採用《外國人聘僱許可及管理辦法》和《境外僱傭非我國籍船員許可及管理辦法》。
台灣的漁工中介在三十多年來發展壯大，招收船員遍佈世界各地，甚至招募朝鮮漁工。報導者在2018年關於柬埔寨巨洋案（Giant Ocean）的調查，披露了這起跨國人口販運案件鮮為人知的細節。來自台灣的中介和在柬埔寨的台灣人，透過賄賂和造假，把柬埔寨的漁工偷偷輸出至台灣和其它地區。報導者採訪涉案中介和中間人，透過細節交叉比對，還原出台灣遠洋漁船中大量存在的幽靈僱主現象以及境外漁工聘僱涉嫌人口販運的犯罪問題。

柯皓翔 | 從4年（2017-2020年）520筆裁罰看監管收緊後的台灣遠洋漁業
報導者的資料記者柯皓翔通過爬梳四年間台灣遠洋漁業業者所收到的520筆裁罰，分析遠洋漁業的違法現象和監管問題。
2015年，台灣因IUU（非法、未報告、不受規範）遭歐盟舉黃牌警告。2017年，「遠洋漁業三法」上路，包含《遠洋漁業條例》定訂、《投資經營非我國籍漁船管理條例》修正、《漁業法》部分條文修正。至2019年，歐盟解除黃牌警告；但2020年台灣遠洋漁獲被美國列入强迫勞動清單。
報道者將裁罰原由進行人工編碼，有三大發現：
1）最大裁罰原因（48%）是非法雇傭外籍漁工，但此部分罰金佔全部的8.7%，被質疑不痛不癢。
2）罰款大宗主要爲違規捕撈。
3）2020年處分顯著增加，分析其中主因是：2019年因總統大選，罰鍰延後至2020年才開出。
數年間監管迅速收緊，考驗漁民適應力；新法重罰「非法漁撈」，但對漁工權益關注明顯不足，不過，行政院已允諾ILO C188號公約（即國際勞工組織2007年頒布的188號漁業工作公約）國內法化，將是漁工人權改善觀察重點。

楊智強 | 千萬罰鍰也難嚇阻：非法魚翅
報導者記者楊智強分享了報導者在2021年推出的第三部曲中針對台灣非法魚翅產業、強迫勞動和觀察員制度的一手調查，他認為，台灣的遠洋漁業現代化還有很長的路要走。
作為世界第四大捕鯊國，在台灣仍然有龐大的魚翅市場，販賣保育類魚翅不違法，魚翅在迪化街或中藥行隨處可見；50%以上的漁船曾參與非法捕鯊。台灣主要存在三種非法捕鯊形態：在各洋區捕撈禁捕鯊種；割鰭棄身；過度捕撈。儘管台灣港口配備檢查員制度，但台灣有1106艘漁船，檢察員只有17人。一艘船至少需配備3位檢察員，并且需要輪班，檢察員下午六點就下班。一些漁船利用夜間偷運，或到非指定港口先卸魚等多種方式規避檢查。印象深刻的是，遭罰超過兩千萬元的順昌漁業老闆曾說：「我只是一隻螞蟻而已，你還沒有看到巨龍」。

第一場提問與討論
本場次討論環節主要聚焦在三個議題。
1. 目前的海上監管中，生態類保育的罰鍰動輒上千萬，明顯高於對漁工的人權保障。如何加強對漁工（尤其是境外聘僱外籍漁工）人權保障的監管？
遠洋漁業三法中關於漁工的部分，是不小心放進去的。實際上，漁業署和船東們的關係非常好，而船東時常需要中介幫忙代墊漁工薪資，有時代墊費用高達千萬以上，在這種情況下，漁業署自然沒有動力改善漁工處境。行政體系更關心的是國際上對台灣遠洋漁業的漁撈禁令如何解除。
2. 漁會在遠洋漁業的運營和監管中扮演什麼角色？
漁會是利益相關團體，對歐盟的捕撈禁令反彈程度很大，也會影響監管政策。
3. 如何提高監管能力的實務操作？
漁業署已在2017年啟用24小時監控中心，但船隻是否有足夠電力支持海上監控？更需要被監管的是權宜船（Flag of Convenience，簡稱FOC，指掛他國船旗的漁船），農委會許可243艘權宜船，但實際數字遠大於此。權宜船上的外籍漁工狀況比較難以掌握及管理，存在國際法上的領土管轄爭議。

第二場非政府組織服務經驗分享：關懷漁工的前線

陳武璋牧師（台灣基督長老教會海員漁民服務中心主任）| 我們在漁港前線——外籍漁工服務經驗分享
台灣基督長老教會海員漁民服務中心自1986年起運作。中心位於高雄前鎮漁港。前鎮漁港為大型漁船港口，每年6月、12月遠洋漁船靠岸時，前鎮的外籍漁工約有3000-4000人。中心為漁工提供咨詢、勞資爭議協調、探訪、申請急難救助以及關懷服務。
陳牧師主要介紹了境外僱用外籍漁工的困境，包括：低薪資、工時過長、與外界聯繫不易、在海上受傷生病就醫困難、勞動契約不合理、漁工自我權益意識較低、申訴管道不暢通、母國中介不易控管、船上幹部不當管教等。
權宜船上的外籍漁工人權處境最為糟糕，存在強迫勞動、人口販運等極端情況。處理此類問題，常常遇到無法可依、勞務契約不透明、難以掌握船東身份的問題。

Father ANSENSIUS GUNTUR, CS（財團法人天主教社會慈善福利基金會附設海星海員中心主任）| 關心外籍漁工的呼籲

Stella Maris（海星）國際海員中心於1968年在高雄成立，最初是為了幫助越戰中的受傷海軍，自1991年起，開始為漁工、漁民提供服務。
自2014年到2020年，海星海員中心共計為759名外籍移工提供庇護，他們多為人口販運、勞動剝削、性侵害和海上事故的受害者。海星海員中心的服務點分佈在前鎮、旗津、東港、鹽埔、澎湖等港口。今年，海星海員中心共計服務3012名漁工，多來自印尼。
在遠洋漁業，外籍漁工的低薪現象普遍存在。漁工為了謀求工作，往往得忍受勞動剝削和虐待。政府法規在海上被無視。漁工在船上甚至沒有廁所和浴室，一次出海長達半年甚至一年，生活條件十分嚴苛。海星海員中心專注於為漁工提供支持網絡，協助他們解決勞資糾紛和各類案件。

第三場法律界的分析：台灣遠洋漁業外籍漁工和海洋生命保育政策的未來

李孟玢（國立中正大學財經法律學系副教授） | 國際人權法的架構下檢視ILO C188號漁業工作公約

李孟玢教授從國際法的角度檢視國際勞動組織C188號漁業工作公約國內法化可能遭遇的問題。首先，國際法和國内法分屬兩種獨立之法律制度。一國侵犯他國國民之行為，即構成侵犯該人母國之行為，會產生國際責任。目前，在涉及外籍漁工保障的角度，往往尋求國際人權法——以世界人權宣言、公民與政治權利國際公約、經濟社會與文化權利國際公約三者為最重要之法律文件，合稱國際人權典章（International Bill of Human Rights）。最後，針對ILO C188號公約國內法化的問題，李孟玢教授就年齡限制為例，分析該公約在阿根廷、安哥拉等國的法律適用情況，說明依據當地不同的政治、經濟發展和就業情況，對於年齡限制也有各自特別的規定。

林良榮（國立政治大學法學院副教授）| 國際漁業市場中「漁獲」與「勞動力」的競爭——水產利益、漁工保護、漁民生存與國際壓力的大亂鬥

林良榮教授首先分析海上漁業勞動的「爭議」與發生原因。台灣佔全球遠洋漁業活動的13%，2019年台灣「境外聘僱」漁工多達20,232名，外籍漁工為台灣遠洋漁業的主要勞動力。但是台灣遠洋漁船上強制勞動、人口販運、虐待案件頻發，較為突出的是巨洋仲介公司案件、福賜群號漁工虐待致死案、以及世界首例因違反ILO C188號公約被外國扣留船隻的福甡11號案。這些勞動爭議令歐美國家多次警告台灣，對台灣的遠洋漁業捕撈、漁獲及貨物輸出產生很大影響。
為什麼在遠洋漁業勞動領域，法律管制失靈呢？臺灣的漁業法規自民國18年《漁業法》立法後幾乎未有大幅修正，於2015年遭歐盟黃牌警告後，才開始啟動修法程序。自1980年開始形成「境外僱用」制度，直至歐盟警告後方於2017年出台「遠洋漁業三法」，其動機在於維護台灣漁獲利益，而不是改善漁工勞動條件。在國際社會的壓力下，為了確保台灣遠洋漁業在各洋區仍可運營，政府才建立多項監管措施。
林良榮教授認為，仔細檢視歐盟所謂11條建議，對於漁工人權並沒有過多著墨。企業社會責任或許是有可能推動的環節；而從法規層面，應注意魚捕工作與陸地勞動型態的差異、法律契約性質、勞動形態、遠洋或沿近海以及國籍等細節問題的制定與法律間協調。

綜合討論
該場次的討論主要聚焦在五個議題。
1. 能否通過推動企業社會責任來保障勞工權利？是否可能要求企業——食品業、餐飲業，揭露其使用之漁獲來源？如其來源屬於曾被裁罰有勞動規範之違反，可讓消費者於消費時進行抵制和選擇。
根據目前漁獲產業量消費資訊揭露，以往只著重在是否漁獲是否非法捕撈，關於勞動條件的稽查、防堵血汗海鮮的認證是近幾年才逐漸浮現的倡議。可惜的是，在台灣，針對勞動條件的漁獲消費者運動幾乎不存在。
另外，從國際法的角度來看，企業社會責任在各國的推進，一開始與國際經濟法相關。以此為參照，遠洋漁業的勞權問題，也有可能運用國際勞動規範和國際人權法來推動。
2. 聯合國人權宣言對於保障外籍漁工勞動權利具有約束力嗎？
台灣早已有人口販運防制法，但仍無法阻止遠洋奴工的問題。除了聯合國人權宣言，ILO的勞動基本原則與權利宣言也早已規定了，無論國家是否加入公約，有五個原則必須要被各國執行：結社自由、承認集體協商權利、消除強制勞動、消除兒童勞工、消除就業歧視。
3. 權宜船漁工勞動權利的保障應如何推進？遠洋奴工問題到底應該交由勞動部管理，還是仍放在漁業署的管轄範圍內？
遠洋漁工的剝削問題是台灣經濟結構的一部分，政府難以對抗大型遠洋漁業企業。台灣現行的權宜船管理規範為《投資經營非我國籍漁船管理條例》和《行政院農業委員會漁業署組織條例》，農委會的行政法上沒有涉及勞動條件的規定，實質上允許境外聘雇外籍漁工。從組織法來看，勞動部和漁業署的資源有差別，漁業署對於勞動條件的監管權利較少。
可行的做法是，漁業署在船舶出境之前對其進行管制。如在東南亞，對權宜船的管理通常會配合洗錢防制法，因為非法交換漁獲常常涉及洗錢犯罪。漁業署可以通過要求船東（即船所有人）履行相關義務，如果船舶的國旗不是中華民國國旗，透過船東要求也不是困難的事。重點在於船旗國是否認爲我們侵犯他國的管轄國。國際社會一直希望台灣要求船東履行相關義務。若造成船旗國的不滿，也可透過協商解決。
4. 從實務角度如何進行海上超時勞動認定？
國外已有海上超時勞動認定程序，如日本的做法是按小時填寫時間格。台灣若要立法保障這一部分，海洋的勞動法規應該和陸地上的勞動法規放在一起討論。勞動法規涉及到的細節必須逐一解決，避免法規相互衝突。
例如，在工時制度上，要不要區分沿近海和遠洋？漁捕的區域不同，相適應的勞動時間也不同。不同的漁捕生態的工時差別甚遠。與此相關的是輪班制度，是否要採取12小時輪班制？ILO C188號公約只規定了休息時間，沒有涉及輪班制度。在商船上沒有輪班制的問題（台灣已有船員法，但只適用於商船），漁船上的問題比較多。大噸數的船舶問題不大，但是小噸數的船隻就很難規範。
5. ILO C188號公約公約國內法化的可行性？國內是否要適用國際勞工組織的標準；若推進立法，應如何與國內勞動法規相整合？
從國際法的傳統來看，國際法不强迫國際法轉換爲國内法，但ILO C188號公約已有要求國家應該要立法保障漁民權益。不過，ILO C188號公約大部分條文的要求是針對船籍國的，而不要求船東所在的國家立法。
ILO C188號公約的國内法化，仍然值得審慎討論，因為必須考量當地的實際情況，而不是一味地引入國際公約，否則在法規相衝突的情形下，法律形同虛設。
虽然歐盟發黃牌警告台湾，但我们需注意，歐洲沒有勞基法。陸地上有勞基法的是日本和韓國，他們是ILO的會員國，兩國實行船員法，但沒有區分遠洋和近海，也沒有加入ILO C188號公約。將這份公約國内法化的目前只有荷蘭。
從提升台灣國際地位的角度來看，若台灣簽署，會比其他國家更進步。但是，台灣應該追求的不只是落實ILO C188號公約，更是要超越它，因為在公約內仍有很多規定不清晰的地方。我們需要趁這個機會，檢視國內的法規目前存在哪些不足，把我國的海上人權法治往前推進。