演講側記：權宜船、海上勞動政策與外籍漁工勞權保障 工作坊

Dialogue between Law and Society 2: Future Labor Policies on Migrant Fishers and Flag of Convenience
 

文/黃品慈（國立陽明交通大學科技法律研究所碩士生）
 

2021年11月19日，由國立陽明交通大學文化研究國際中心、科技法律研究所主辦的「權宜船、海上勞動政策與外籍漁工勞權保障工作坊」在線上舉行。本工作坊將分別就「權宜船、臺灣遠洋漁工勞權政策與國際人權保障」以及「海上勞動政策與漁工勞動權益」二大主題，邀請長年關注臺灣遠洋漁業勞動議題的社運工作者與學者專家，從勞、政、學三方面進行「法律與社會」的對話，以期提高外籍漁工的勞動與人權保障。

主題一：權宜船、臺灣遠洋漁工勞權政策與國際人權保障

綠色和平組織專案主任李于彤指出，我國權宜船登記的國家當中，有 67%登記國在過去7年中曾經被歐盟判發黃牌或紅牌警告，應規管權宜船的國家實質上無力監管，非法捕撈、強迫勞動、暴力事件等犯罪行為有高度發生之風險，註冊於萬那杜的臺灣權宜船「大旺號」即為適例。回歸我國政策法規之檢討。法規上，皆未見有關勞動條件標準之規範；政策上，臺灣尚未宣布停止權宜船運作，各部會管理權責劃分不清，且權宜船並無勞動檢查機制，以惡名昭彰的「大旺號」為例，也是在民間團體的積極行動之下，方能對外界揭開外籍漁工勞動現場之惡劣處境。最後李主任提出幾點倡議，包含：（一）呼籲廢除境外／境內之歧視性雙軌聘僱制度，主管機關轉由勞動部統一規管勞動事務，同時接軌國際規範，落實ILO《漁撈工作公約》（下稱第188號公約）、《港口國措施協定》；（二）提高勞動檢查的強度、訂定三個月海上最長停留時間與禁止海上轉載，及提升船上電子監控與申訴設備覆蓋率；（三）加強政府相關人員勞動法規知識，以及對「強迫勞動及人口販運」的辨識能力。

邱羽凡教授之報告聚焦於「權宜船勞動監管與法律制度之推進」，並質疑特定針對遠洋漁業外籍移工的新立法，是否提供較佳的勞動保護？同為海上勞動工作者，得否基於「境外僱用」或「非我國籍」的因素，而正當化懸殊的勞動條件有差距？「勞權遭不平等分割」的現象油然而生，是否合理？就各界稱權宜船漁工不受任何法律保障的論點，邱教授表示「海上其實並非無法可循」，惟不同於勞基法直接介入勞動條件的規範方式，就權宜船問題應是在前階段，就先進行投資經營非我國籍漁船管理條例否的管制，現行法也明訂漁船船籍國對該國漁船欠缺管控機制時應得廢止其經營許，若該法執行上能夠貫徹，應能解決不少權宜船之問題，我國已有相關的法律監管機制來進行漁業勞權改革，現況毋寧是執行面上還有很大的努力空間，尤其是海上「勞動」監管，須慎思所有遠洋漁工的公平且合法生產，以期發展更臻完善的海上勞動保護。

長期致力於漁業研究、法社會學研究的翁燕菁教授，親身見識到該產業的龐雜性，翁教授梳理海上勞權改革的脈絡，始於環境保育而進展到人權保護，並精闢的點出資方與該產業轉型面臨的困境，包含漁撈無法增加管制成本卻高升，將強烈衝擊漁業經濟利益；於此同時，主管機關（漁業署）從推動發展轉為管制的角色轉變，更是一大挑戰。此外，考量安全性，我國遠洋漁船和權宜船是透過在他國投資、蓋罐頭工廠或是將船隻註冊於該國，以購買他國漁權。換言之，部分的權宜船有其正當目的，而非皆為規避法規。我們有必要反思權宜船的社會現況與歷史背景。另應共同思考國際私法上問題，如何優先適用臺灣法，也許能效仿法國法的「預警義務」，達到恫嚇、有效改善勞權之效果。不諱言的是，改革過程中，該產業勢必會經過蠻殘酷的整頓過程。

憲法跟人權國際法學者張文貞教授從法的觀點，指出我國人民擁有的權宜船勞／人權問題，無庸置疑的是兩公約保障的範疇，臺灣已有足夠的兩公約上權利來處理這個棘手的問題。按兩公約施行法第2條之規定，兩公約所揭示保障人權之規定具有國內法律效力。我國於適用公約規定時，應參照兩公約人權事務委員會之解釋（第3條），且各級政府機關行使職權時，更須符合兩公約有關人權保障之規定（第4條）。2017年經社文委員會第24號一般性意見書第26段指出締約國對國民工商活動具有特定的「域外義務」，包含工作權、社會保障權和公正良好工作條件權等權利之維護。另根據2017年第二次國家報告國際審查結論性意見有關企業社會責任之論述，臺灣政府有義務確保海外營運的企業尊重一切人權。結論上，張院長認為國際人權規範已國內法化，政府亦著手「企業與人權國家行動計畫」，可優先援引作為倡議、調解、訴訟上的依據，應相對容易建立。

工作坊進行的同時，宜蘭縣漁工職業工會李麗華秘書長人在東港鹽埔，上午方結束一場漁工訪查。她首先質疑漁工訪查的功能，NGO形同幫忙背書的魁儡。對於我國政府推行「漁業與人權行動計畫」的多項策略，政府表示要簽訂漁業定型化契約以落實勞動條件，私底下又透過「海漁基金會」與各區漁會協商不同的定型化契約內容。其次，政府強調「強化生活條件與社會保障」，並由漁業署編列預算照顧漁工日常生活，惟屏東鹽埔漁港卻出現了「漁工難民營」。另李秘書長補充我國幾項錯誤政策，包含（一）對船東補貼、捐助提升捕撈能力，惟有圖利之嫌；（二）公權力交由非公正團體執行，欠缺正當性，且造成執法上的偏頗；（三）傾斜式政策：權力與資源偏向資方，無形中造成勞資對立；漁業署預算編列過度集中在宣傳、回應國際壓力，而非實際改善勞動現場。

主題二： 海上勞動政策與漁工勞動權益

政治大學林良榮教授從立法、政策面來思考我國如何建構一條通向漁工人權保障法制之路徑。直面國際壓力，我國在進行漁業勞權檢討時，從第188號公約著手政策上的嘗試。林教授特別針對第188號公約中有關漁船上工作條件進行詳述。該公約第13條、第14條從人力配置、漁船大小談起，進而說明漁民的休息和工作時間，最後則檢討例外或特殊狀況的時間安排。關於海員工作與休息時間，第188號公約基本上採第180號公約（海員工時和船舶配員公約）提及之第二種方案，亦即僅規定休息時間，將工作時間委由締約國另作考量。林教授另指出海上勞動保護之工時在法技術操作上有相當高的難度，進而影響工資計算。臺灣未來應如何加強與國際之溝通，進行整體且連動的勞動政策檢討？林教授分析兩種取徑，一為海上勞動保護與勞動力政策檢討，二則為移工政策檢討。IUU和強迫勞動情事迫使我國進行漁業勞權之改善，然而，在多方角力之下，更因思考如何連結、避免造成對立。至於如何落實第188號公約？皆須對立法操作和實際落實之可能性進行評估。最後，要避免海上勞動爭議事件再發生並改善漁船作業的勞動條件，首要者係船艙設備之改善，並建構我國「船員制度」現代化漁業管理。

監察委員兼國家人權委員會紀惠容委員在與談中表示，人權會目前已啟動「外籍漁工人權協作專案」，調查內容包含「福賜群號」、「福牲拾壹號」、權宜船案、外籍漁工黑仲介案、漁船強迫勞動案等案。她肯認林教授之論點，有必要遵循第188號公約。針對權宜船、黑心仲介問題，人權會短期目標為「權宜船減量」，並推動跨部會合作，將薪資直匯給外籍漁工，避免仲介代墊薪資或苛扣薪資問題。至於強迫勞動與勞資爭議問題，紀委員坦言目前的強迫勞動被害人鑑別程序不夠周全，應可參第188號公約具體規定，精進相關人員辨識強迫勞動的敏感度，有效鑑別勞資爭議與強迫勞動。最後，紀委員回應李秘書長提及「漁業公會」與「漁業工會」的差別待遇，有必要賦權(empower)工會，方能促成勞資政三方對話，將會列入協作專案考量，也提醒關注國家人權委員會於2021/11/30舉行之「外籍漁工人權專案報告」記者會。

臺灣人權促進會施逸翔秘書長主要從相關政策發展進行與談，其提出外籍漁工勞權問題無法根除的關鍵點在於，我國漁業政策中「外籍漁工勞權保障的治理機制」系統性失靈。另兩公約施行法本就可以做為保障外籍漁工的法律基礎，惟行政機關包含漁業署、勞動部、地方政府皆視之如無物，從未依照人權公約落實。解決方案上，除同意「廢除雙軌制」、「勞動部主責」之主張外，關於第188號公約之落實，考量到急迫性，施秘書長認為採取林良榮教授前述提及的第一種模式，亦即依照國際人權公約施行法之方式進行較為妥適，使我國政府能盡快監管所有停靠臺灣港口的漁船，及受理所有靠岸漁工的申訴。至於農委會於近期負責擬定提出的「漁業與人權行動計畫草案」，施秘書長認為其多為零碎的政策工具，似乎完全跟不上當前許多國家防制強迫勞動的相關立法，仍有大幅調整空間。

在最後的綜合討論中， 服務於桃園市群眾服務協會，多年來在第一線為台灣移工爭取權益，且直接協助多件權宜船漁工案件的汪英達主任，以及曾進行臺灣與印尼漁業的深度田野調查，研究漁工勞權保護議題長達4-5年的陽明交通大學社會與文化研究所博士生Jonathan加入本次工作坊的綜合討論，和其他發表人、與會人及與會觀眾交流激盪。

首先，就「外籍漁工勞動契約問題與仲介苛扣薪資責任的問題」，Jonathan與汪英達主任不約而同提到船東、仲介、漁工三方勞動契約的問題，實務上多數勞動契約為「漁工」與「勞動輸出國仲介（即印尼）」簽訂，當船上發生勞資爭議時，船東多會因此主張免責，對此，紀惠容委員提醒漁工簽約過程應全程錄影，以備勞資糾紛發生時使用，Jonathan則進一步提出法規應增訂勞動契約需於抵達港口國時「重新簽訂(resign)」的想法。Jonathan另談到仲介管理與苛扣薪資問題，他肯定臺灣於2019年修正《境外僱用非我國籍船員許可及管理辦法》第13條，禁止服務契約中向船員收取服務費。然而，因勞動契約於印尼簽訂，該情形似乎無法適用我國法而獲得解套。紀委員則表示人權會試圖從政策面解決，目前正與印尼政府協商推動薪資直接全額匯到漁工在家鄉國的帳戶。

再就「漁業大廠的企業社會責任」的部分，施逸翔秘書長提及臺灣漁業龍頭「蜂群企業」近日似有進行相關自我稽核，惟對於相關作法及標準，沒有更多說明。李于彤主任也期待相關企業能夠公布供應船名單，或是進一步要求供應商制定更符合國內法的規定，以回應國際：「臺灣水產公司出口之水產品皆非血汗海鮮」。汪英達則另有想法，他認為應立即建立以工人為中心的社會監督，從CSR(Corporate social responsibility)轉向WSR(worker-driven social responsibility)，將相關工會、民間團體納入監督機制當中，避免業者的漁業改善方案(Fishery Improvement Projects, FIPs )淪為公關行銷(PM)。汪英達也認為政府管制措施與執法過於緩慢，不僅相關文件取得不能，漁業署於2020年記者會承諾將依據《港口國措施協定》禁止侵害人權的漁船入港，卻仍放任大旺號在2021年自由入港。紀委員表示會再追蹤漁業署的執行，惟她也提出反面思考：若禁止其進港，會否反而產生更多剝削問題？或許可改以正面呼籲船東以人權方式對待漁工，此部分會再跟漁業署研議相關落實方式。

除了引言人的分享之外，工作坊與會者印尼籍Fr. Yance分享其個人經驗，自今年一月起他們已接獲96件外籍漁工勞權問題的投訴，該現象實與賦權(empower)有高度關係。在過去幾年間，Yance經常至港口對外籍漁工進行勞動法律教育，使其理解自身權利與義務之範圍，消除他們對於「發聲就會失去工作、被遣送回國」的恐懼，鼓勵他們勇敢發聲。勞動三權作為舉世公認的勞動核心價值，汪英達認為不論境內、境外或權宜船皆應遵守，且有賴國際團體、外國政府與民間團體共同參與漁工培力，作為未來發展漁工團結權的重要基礎。紀委員肯認之，並表示目前雖有漁業工會，惟經常遭排擠，除促進各方對話、接納外，政府應扮演積極賦權工會的角色。

關於如何有效解決海上強迫勞動問題，李于彤主任說明Greenpeace係透過「市場國、捕撈國、港口國、勞工輸出國」來個別擊破。包含呼籲市場國針對「強迫勞動製品」進行抵制，鼓勵捕撈國與港口國（即臺灣）順應國際規範訂定法規政策，至於勞工輸出國（主要是印尼、菲律賓）則積極設立辦公室，揭露尚存的強迫勞動問題、理解當地仲介與勞工的問題。近期也倡議臺灣、印尼可以簽訂更為保障人權的MOU（合作意向書，Memorandum of Understanding ），畢竟漁業人權之保障，實有賴全球治理。最後Yance也提出一個發人深省的問題 ── 「外籍漁工對臺灣來說重要嗎？」若重要，勞動、社會保護在哪呢？這應該不只是NGOs、學界、漁工的責任，而是所有人應共同面對的問題。