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側記暫時性跨國移工制度為何是國際勞動平權的難題？

2022-06-02

「法律、人權與跨國勞動力流動」主題系列之二：「暫時性跨國移工制度為何是國際勞動平權的難題？」活動側記

張文祈（國立陽明交通大學科技法律研究所碩士生）

2022年4月20日，由國立陽明交通大學文化研究國際中心、科技法律研究所主辦的「法律、人權與跨國勞動力流動」主題系列工作坊之二：「暫時性跨國移工制度為何是國際勞動平權的難題？」於本校人社三館101教室與線上同步舉行。本次主題由中央研究院法律學研究所楊雅雯助研究員擔任主講人，並由國立陽明交通大學文化研究國際中心主任劉紀蕙教授，以及國立陽明交通大學科技法律研究所副教授邱羽凡共同擔任主持人，主辦單位並邀請到臺灣海洋大學海洋政策碩士學位學程蔡沛倫助理教授、中央研究院博士後研究員Samia Dinkelaker博士，共同擔任與談人，共同就我國之移工制度勞動平權難題進行深入熱烈的討論。

主講人楊雅雯老師在演講一開始即指出，臺灣官方政策往往宣稱國民待遇原則、公平正義原則的保障，在我國的移工亦享有平等的勞動保護，也一體適用我國大多數的勞動法規，但是在2013年兩公約審查的結論中，審查委員仍提醒我國移工的權益仍遭忽視，顯示出法律平等的承諾與移工現況之間仍存有落差。移工同時具備「外國人」、「勞工」的雙重矛盾身分，因此在國家行使國境管制的公權力時，其平等權在結構上已經產生侷限與不穩定性。而經社文公約和ILO第111號公約皆已國內法化，外籍移工即應受工作權與勞動條件之保障，亦確立對外國人之勞動權的一般性平等保護。

　　不過，楊雅雯助研究員進而指出，邊境控制作為一種管制勞動力流動的勞動政策，對本國人與外國人的勞動權卻得予以差別待遇，彼此之間便形成緊張、衝突的關係。在此結構性的背景下，盡可能地讓勞工身分與外國人身分二領域分離，讓勞動法的保障能夠不受干擾地實踐，即是目前人權法對移工保障所應提供的最佳指導原則。臺灣暫時性移工制度於1992年制定，其政策目標可參照就業服務法第42條——旨在避免引進移工後將妨礙本國人之就業機會、勞動條件、國民經濟發展及社會安定，而國家為了引進「穩定、健康、彈性又柔順」的勞動力，透過跨國出入境流程過濾與控制，並將這個權力交到雇主與仲介手上，從強制定期契約、健康檢查、禁止轉職與行方控制四個措施觀察，都顯現國境管制未能與勞動平權之目的相互衡平。因此，楊雅雯助研究員最後提出建議，國境管制應止步於國境，隨著移工入境後，應盡可能將其納入一般勞動法、衛生防疫等法秩序來加以規範，方為保障我國、外國勞工勞動條件的根本之道！

與談人蔡沛倫老師先從國際公約的角度切入，指出我國已將數公約國內法化，解釋兩公約時的一般性意見亦能在國際人權公約體系中相互援引，其中的人權法義務則應包括三種類型：尊重、保護與實現。然而，未將《保護所有移徙工人及其家庭成員權利國際公約》國內法化，使得我國的移工保障法制存有缺陷，目前至多只符合第一類型的義務。而移工議題除與人權、勞動法相關，亦涉及企業責任與僱傭關係的法領域。在國境管制的討論上也可考慮擴張至國家主權的層次；人口流動的範疇則更涵擴移民、人口販運或難民問題，因此國境管制除了作為勞工政策的一環，同時也具跨國組織犯罪防範、受害者援助和保障等目的。而各個國際組織近年透過硬法、軟法在不同領域間的合作與推動，企圖保障在跨國流動下的弱勢族群，或強化國家之間的取締與合作、政府人員的訓練等，應得作為我國參考學習之方向。

與談人Dinkelaker博士首先回應在亞洲移民制度中，邊境管制措施在控制勞動力的流動方面發揮關鍵功能，並成為剝削移工勞動力、實現利潤最大化的技術，同時亦進一步指出，勞動力流動的控制已延伸至移民輸出國。她以印尼之移工法規，以及招聘機構、政府機關和其他相關單位的手段為例，1990 年代經濟危機之後，印尼政府始大規模採取暫時性移民政策，作為應對失業、創造外匯收入的措施，卻持續遭致批評；之後陸續於2004 年、2017 年修訂的新法規仍未能有效改善過高的服務費、強制或非法仲介等問題。此外，職前培訓中心亦透過對移工的自由、自主性之過度限制和剝奪，來強化人力資源的管理，同時亦讓移工提前對未來惡劣的工作條件做好心理準備。對此問題，Dinkelaker博士指出Jonathan Parhusip博士生所研究的「拒絕剝削體系」或值參考。此一體系訴諸於移工與其社群、非政府組織、非法仲介商和計程車司機之間的聯結，方得以在跨國移工制度的不穩定性中「創造自由」。

在綜合討論中，觀眾與主持人劉紀蕙教授與邱羽凡副教授均提出疑問，包括如何制度性的解決人力短期缺工問題，楊雅雯老師認為或可採行外展制度、國家間的直接引入；至於限制平等權或差別待遇的界線為何，則認應以勞動者身分為重心，或該行為是否出於「恣意」來進行判斷。蔡沛倫老師則認應以法條中的原則和例外條款、必要性以及比例原則作為依歸，同時配合政策評估和部會協調措施。就與會者所關心的具體改善移工處遇的政策問題，楊雅雯老師認為可以盡可能提高移工的居留權。Dinkelaker博士則建議應讓移工在組織中取得自主、獨立性和協商能力，同時確保其能在自身社群或交友圈中相互扶持，最後再次強調跨國比較與討論的重要性，並將各國的文化和流動性納入考慮，以促使國家能夠尋找出更妥適的規範框架。